Rechtsgutachten zum Bankenabwicklungsfonds: Bundesregierung verstößt gegen Europäische Verträge

Anlässlich der Ergebnisse des Rechtsgutachtens „Europarechtliche Grundlagen und Grenzen der Errichtung eines einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus (SRM), das von der grünen Bundestagsfraktion in Auftrag gegeben und von Prof. Dr. Christoph Herrmann und Ass. iur. Herbert Rosenfeldt von der Universität Passau verfasst wurde, erklären Manuel Sarrazin, Sprecher für Europapolitik der grünen Bundestagsfraktion und Sven Giegold, ECON-Koordinator der grünen EP-Fraktion:

„Das Rechtsgutachten zeigt, dass die Bundesregierung mit ihrer Rechtsposition gegen die Europäischen Verträge verstößt. Denn das, was innerhalb des Unionsrechts geregelt werden kann, kann nicht einfach am EU-Parlament vorbei in zwischenstaatliche Verträge ausgelagert werden.

Der Bankenabwicklungsfonds kann innerhalb der Europäischen Verträge errichtet werden kann. Ein zwischenstaatlicher Vertrag à la BMF, der das EU-Parlament vom Mitentscheider zum bloßen Beobachter degradiert, ist daher nicht akzeptabel. Schäuble tritt mit seinem Vorgehen die europäische Demokratie mit Füßen und nimmt in Kauf, dass das EU-Parlament seiner demokratischen Mitentscheidungsrechte beraubt wird. Bis heute hat die Bundesregierung ihre Begründungen immer wieder geändert und trotz mehrfacher Aufforderung kein eigenes Rechtsgutachten vorgelegt. Das ist deutlich zu wenig.

Es ist höchste Zeit, umzudenken und die Europaabgeordneten zurück an den Verhandlungstisch zu holen. Die Bankenunion braucht Rechtssicherheit und keine Struktur, die rechtlich angreifbar ist.“

Das Gutachten gibt es hier zum Download: SRM-Gutachten_final

 

Und hier gibt es die Zusammenfassung:

 

Justiziariat

Dr. Tarik Tabbara                                                                                                                                                                                                                        Berlin, 11. März 2014

 

SRM/IGA: Argumente von Prof. Dr. Herrmann/Ass. iur. Rosenfeldt gegen Einwände der Bundesregierung

(Wortlaut der zitierten Vorschriften im Anhang!)

I.          Das Gutachten von Prof. Dr. Herrmann/Ass. iur. Rosenfeldt kommt zu folgenden Ergebnissen:

1. Der SRM, einschließlich seines Finanzierungsmechanismus, ließe sich auf Art. 114 AEUV (Binnenmarktharmonisierung) stützen.

2. Verfassungsrechtlichen Bedenken könnten auch im Rahmen einer Unionslösung insbes. durch Einstimmigkeitserfordernisse/Vetoposition für Deutschland bei der Nutzung des Fonds Rechnung getragen werden.

3. Der Abschluss eines IGA verstößt gegen Unionsrecht, weil die EU an sich die Kompetenz hätte (s. oben 1.) und durch eine „Flucht ins Völkerrecht“ das EP ausgespielt und damit gegen das unions- und verfassungsrechtliche (Art. 23 Abs. 1 GG) Demokratiegebot verstoßen würde.

 

II.         Entkräftung von Einwänden der Bundesregierung gegen eine rein unionsrechtliche Regelung:

 

1. BReg: „Das Abwicklungsausschuss kann nicht auf Art. 114 AEUV gestützt werden“:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 13 ff.): Die sogen. Meroni-Rechtsprechung des EuGH steht der Einrichtung eines Abwicklungsausschusses auf der Grundlage von Art. 114 AEUV nicht entgegen. Der EuGH hat in zwei jüngeren Entscheidungen[1] deutlich gemacht, dass Agenturen auch abschließend außenwirksame Entscheidungen treffen können, solange Rechtsschutz gegen ihre Entscheidungen besteht und die Agentur sich nicht auf eine Generalermächtigung, sondern auf genau begrenzte Befugnisse stützt. Der EuGH weist dazu u.a. auf Art. 263 Abs. 5 AEUV hin, der einen Rechtsschutz gegenüber Agenturen vorsieht.

2. BReg: „Eine unionsrechtliche Regelung des Fonds würde gegen das Gebot der Eigenmittelfinanzierung (Art. 311 AEUV) verstoßen“:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 16 f.): Der Fonds soll streng zweckgebunden im Eigentum und unter Verwaltung des Ausschusses stehen und fällt schon deshalb nicht unter den Haushalt der EU für den allein Art. 311 AEUV gilt. Zudem kann das Eigenmittelprinzip (Art. 311 AEUV), das vorsieht, dass die Mittel der EU allein aus den von Mitgliedstaaten zu ratifizierenden Eigenmittelbeschlüssen stammen, nach der Rechtsprechung des EuGH nicht so verstanden werden, „dass jede bereichsspezifische Finanzierung, die in einem Bereich erhoben wird und dort auch verbleibt, als Teil des allgemeinen Haushalts unter den Eigenmittelbeschluss fiele.“

 

3. BReg: „Verletzung der Haushaltsautonomie der teilnehmenden Mitgliedstaaten“:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 17 ff.): Anders als im Ursprungsentwurf der KOM enthalten weder der Entwurf des EP noch der des Rates eine Bestimmung, wonach der Ausschuss im Bedarfsfall über Haushaltsmittel der Mitgliedstaaten zugreifen kann (war ohnehin nicht so gemeint). Der SRM trifft auch für die Aufbauphase Vorkehrungen für den Fall, dass die Mittel nicht ausreichen (Ex-post-Beiträge bei Kreditinstituten, nachrangige Darlehen bei Abwicklungsfinanzierungsmechanismen nicht teilnehmender Mitgliedstaaten und dritter Stellen). Die Trennung zwischen den Fondsmitteln und den Haushalten der Mitgliedstaaten ist gerichtlich überprüfbar.

 

4. BReg: „Eine unionsrechtliche Regelung des Fonds wäre ein verfassungswidriger Ultra-vires-Akt“:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 20 f.): Es liegt kein Verstoß gegen die Budgetverantwortung des Deutschen Bundestages vor, da der Ausschuss nicht über öffentliche Gelder der teilnehmenden Mitgliedstaaten verfügt. Es handelt sich um von den Banken vorsorglich bereitgestellte Gelder, die strikt von den öffentlichen Haushalten getrennt sind.

Würde man – entgegen der Auffassung von Herrmann/Rosenfeldt – einen Verstoß gegen die Haushaltsautonomie annehmen, könnte dieser Verstoß  auch nicht dadurch vermieden werden, dass man ein völkerrechtliches IGA abschließt statt eine EU-Verordnung zu erlassen.

Überdies könnte etwaigen verfassungsrechtlichen Bedenken dadurch begegnet werden, dass Entscheidungen des Ausschusses über die Verwendung der Fondsmittel ähnlich wie beim ESM nicht gegen das Veto von Deutschland getroffen werden können. Allerdings geht (bzw. ging) die BReg selbst davon aus, dass die Budgetverantwortung auch bei rein unionsrechtlicher Ausgestaltung des SRM gewahrt werden kann, da sie ursprünglich – aufgrund von Bedenken gegen Art. 114 AEUV als hinreichende Kompetenzgrundlage – vorgeschlagenen hatte, dessen Einrichtung auf Art. 352 AEUV (Flexibilitätsklausel) zu stützen.

III.        Argumente für die Unionsrechtswidrigkeit eines IGA:

1. Keine Flucht ins Völkerrecht

Herrmann/Rosenfeldt (S. 26): Würde man bei geteilten Zuständigen (wie es die Binnenmarktkompetenz des Art. 114 AEUV) ist, neben dem Handeln der Union nicht nur ein Handeln einzelner Mitgliedstaaten, sondern auch ein kollektives, völkerrechtliches Vorgehen der Mitgliedstaaten zulassen, würde das Unionsrecht mit all seinen rechtlichen Bindungen letztlich zur Disposition der  Mitgliedstaaten gestellt: „Wäre dies eine zulässige Vorgehensweise, könnten die Befugnisse [der Unionsorgane, insbes. des EP] regelmäßig umgangen werden oder mit dem Hinweis auf deinen drohenden … „Alleingang“ [der Mitgliedstaaten] zur Räson des Rates gebracht werden.“ Das würde gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten und zwischen den Unionsorganen verstoßen (Art. 4 Abs. 3 und Art. 13 Abs. 2 EUV).

 

2. Verstoß gegen das Demokratieprinzip

Herrmann/Rosenfeldt (S. 26 f.): Die fehlende Beteiligung des EP steht mindestens in einem erheblichen Spannungsverhältnis zum für die EU geltenden Prinzip der repräsentativen Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV).

 

3. Verstoß gegen die Autonomie der Unionsrechtsordnung:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 27): Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH darf durch völkerrechtliche Verträge die Autonomie der Unionsrechtsordnung nicht beeinträchtigt werden. Dazu in Konflikt steht, dass die SRM-VO unter den Vorbehalt des Inkrafttretens des IGA gestellt wird. Durch eine Vertragsänderung des IGA könnten Teile des SRM und damit Unionsrecht, die hierauf aufbauen, rein zwischenstaatlich ohne Zustimmung der Unionsorgane geändert und letztlich bestimmt werden.

 

4. Auftrag des Art. 23 GG für unionsrechtliche Strukturen:

Herrmann/Rosenfeldt (S. 28): „Auch aus verfassungsrechtlicher Perspektive dürfte der Integrationsauftrag des Art. 23 Abs. 1 GG eher dafür sprechen, vorhandene unionsrechtliche Instrumente zu nutzen und nicht durch para-unionale Strukturen dessen Integrität zu beeinträchtigen. Dessen ungeachtet greifen die verfassungsrechtlichen Einhegungen des Art. 23 GG auch für völkerrechtliche Verträge mit engem Bezug zum Unionsrecht ein.“

Anhang: Zitierte Rechtsvorschriften:

Artikel 4 EUV

(1) Alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten verbleiben gemäß Artikel 5 bei den Mitgliedstaaten.

(2) Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.

(3) Nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben.

Artikel 10 EUV

(1) Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie.

(2) Die Bürgerinnen und Bürger sind auf Unionsebene unmittelbar im Europäischen Parlament vertreten.

Die Mitgliedstaaten werden im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten, die ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen.

(3) Alle Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen. Die Entscheidungen werden so offen und bürgernah wie möglich getroffen.

(4) Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und Bürger der Union bei.

 

Artikel 13

(1) Die Union verfügt über einen institutionellen Rahmen, der zum Zweck hat, ihren Werten Geltung zu verschaffen, ihre Ziele zu verfolgen, ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten zu dienen sowie die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen sicherzustellen.

Die Organe der Union sind

	–	das Europäische Parlament,
	–	der Europäische Rat,
	–	der Rat,
	–	die Europäische Kommission (im Folgenden „Kommission“),
	–	der Gerichtshof der Europäischen Union,
	–	die Europäische Zentralbank,
	–	der Rechnungshof.

(2) Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen, die in den Verträgen festgelegt sind. Die Organe arbeiten loyal zusammen.

…

Artikel 114 AEUV

(1) Soweit in den Verträgen nichts anderes bestimmt ist, gilt für die Verwirklichung der Ziele des Artikels 26 die nachstehende Regelung. Das Europäische Parlament und der Rat erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.

(2) Absatz 1 gilt nicht für die Bestimmungen über die Steuern, die Bestimmungen über die Freizügigkeit und die Bestimmungen über die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer.

…

Artikel 311 AEUV

Die Union stattet sich mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können.

Der Haushalt wird unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert.

Der Rat erlässt gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einen Beschluss, mit dem die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Union festgelegt werden. Darin können neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt oder bestehende Kategorien abgeschafft werden. Dieser Beschluss tritt erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.

Der Rat legt gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen Durchführungsmaßnahmen zu dem System der Eigenmittel der Union fest, sofern dies in dem nach Absatz 3 erlassenen Beschluss vorgesehen ist. Der Rat beschließt nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.

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Artikel 352 AEUV

(1) Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so erlässt der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften. Werden diese Vorschriften vom Rat gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren erlassen, so beschließt er ebenfalls einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments.

(2) Die Kommission macht die nationalen Parlamente im Rahmen des Verfahrens zur Kontrolle der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach Artikel 5 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union auf die Vorschläge aufmerksam, die sich auf diesen Artikel stützen.

(3) Die auf diesem Artikel beruhenden Maßnahmen dürfen keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in den Fällen beinhalten, in denen die Verträge eine solche Harmonisierung ausschließen.

(4) Dieser Artikel kann nicht als Grundlage für die Verwirklichung von Zielen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik dienen, und Rechtsakte, die nach diesem Artikel erlassen werden, müssen innerhalb der in Artikel 40 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union festgelegten Grenzen bleiben.

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Artikel 23 GG

(1) Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

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