Am Freitag, den 27.3.2026, hat nach dem Bundestag auch der Bundesrat die Verschärfung des deutschen Kartellrechts in einem Eilverfahren beschlossen. Damit geht auch für mich eine vierjährige politische Reise vorläufig zu Ende. Sie ist ein Lehrstück darüber, wie schwer es ist, im Herzen unseres Wirtschaftssystems grundlegende Veränderungen des Ordnungsrahmens durchzusetzen. Unser Wirtschaftsmodell der Sozialen Marktwirtschaft ist allzu oft ein uneingelöstes Versprechen. Wenn Bürger*innen durch Preisexplosionen der fossilen Energien leiden, so ist es umso unerträglicher, wenn große Konzerne noch zusätzlich mit milliardenschweren Übergewinnen von diesen Krisen profitieren. Rechtsextreme Parteien wie die AfD profitieren, wenn der demokratische Rechtsstaat im Angesicht mächtiger Sonderinteressen versagt. Daher ist so wichtig, dass der Wettbewerb funktioniert und fair ist. Das gilt bei Kraftstoffen genauso wie bei Lebensmitteln und bei digitalen Plattformen. Auch der fairste Wettbewerb kann die Kostenanstiege für Öl und Gas nicht ungeschehen machen. Nur Erneuerbare Energien und Energieeffizienz weisen einen Weg aus fossilen Energiekrisen. Doch aktive Wettbewerbspolitik kann dafür sorgen, dass sich Konzerne nicht noch unverdient an Krisen bereichern.
Rückblende: Die Modernisierung des deutschen Wettbewerbsrechts war für mich ein zentrales Ziel als Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium. Bei der Stärkung des Wettbewerbs gab es – zumindest mit Teilen der FDP und SPD – eine grundsätzliche Übereinstimmung. Bei anderen Fragen der Wirtschaftsordnung hatte unser grüngeführtes Wirtschaftsministerium eine solche gemeinsame Grundlage mit den Koalitionspartnern nicht. Also besuchten Robert Habeck und ich gleich Anfang 2022 das Bundeskartellamt und legten eine „Wettbewerbspolitische Agenda des BMWK bis 2025“ vor. Sie beruhte auf den Vereinbarungen des Koalitionsvertrags und konnte nur in Punkten darüber hinausgehen, die dort nicht schon festgelegt waren. Folglich sah die Agenda zwar in vielen Punkten eine Stärkung der Wettbewerbspolitik vor, aber keine Möglichkeit, strukturelle Maßnahmen zur Wiederherstellung des Wettbewerbs in vermachteten Märkten anzuordnen. Dies sollte nur auf europäischer Ebene als letztes Mittel möglich sein.
Als im März 2022 die Kraftstoffpreise nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine explodierten ergab sich jedoch ein politisches Gelegenheitsfenster. Seit langem besteht an den Kraftstoffmärkten ein Oligopol aus großen Mineralölkonzernen in Deutschland und damit die Möglichkeit, leicht ungerechtfertigte Übergewinne zu erzielen. Der Haken: Da Preisabsprachen oder anderes rechtswidriges Verhalten (juristisch: „Marktmissbrauch“) ihnen nicht leicht nachzuweisen war, konnte das Bundeskartellamt nichts machen. Daher brachte ich auf den Weg, das deutsche Wettbewerbsrecht („Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen“ – GWB) an einem entscheidenden Punkt zu verschärfen: Wir legten einen Gesetzesentwurf vor, der nach einer gründlichen Sektoruntersuchung auch Anordnungen des Kartellamts ermöglichte, wenn der Wettbewerb erheblich, andauernd oder wiederholt gestört ist. Diese Maßnahmen konnten Verhaltensanordnungen an die Marktteilnehmer umfassen, aber eben auch strukturelle Maßnahmen. Die strukturellen Maßnahmen konnten bis zur Entflechtung gehen. Politisch kam uns zu Hilfe, dass die Möglichkeit zur Entflechtung schon der FDP-Bundeswirtschaftsminister Brüderle im Jahre 2010 durchzusetzen versuchte. Zudem stammte die Regelung zu einer Sektoruntersuchung durch die Wettbewerbsbehörde mit anschließenden Abhilfemaßnahmen aus Großbritannien, das von jeher ökonomisch liberal geprägt ist.
Bei all diesen Arbeiten konnte ich mich auf ein Team von hoch kompetenten und engagierten Beamt*innen verlassen, die schon vorher die deutschen Wettbewerbsregeln für Digitalkonzerne im Wettbewerbsrecht verankert hatten.
Nachdem wir unseren Vorschlag vorgelegt hatten, brach natürlich ein Sturm der Entrüstung los. Erstens durch zahlreiche Wirtschaftsverbände, angeführt vom BDI. Dass der BDI Verschärfungen des Wettbewerbsrechts scharf ablehnt, ist ein Klassiker seit den Anfängen des Wettbewerbsrechts in den 1950er Jahren, nach dem man die Uhr stellen kann. Es ist bedauerlich, dass Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft die Interessen der vielen Unternehmen aus den Augen verlieren, die selbst unter unfairen Praktiken im Wettbewerb leiden. Umso erfreulicher, dass sich auch Unternehmen und Verbände an unsere Seite stellten und konstruktive Vorschläge machten, statt in Fundamentalopposition zu wechseln. Zweitens kam auch viel Widerstand von konservativen Wettbewerbsjurist*innen. Sie vertreten oft Unternehmen gegenüber dem Bundeskartellamt oder der EU-Kommission. Sie sind daher nicht ganz frei von eigenen Interessen. Doch wir hatten den Vorschlag wissenschaftlich gut vorbereitet. Denn ich hatte unseren Vorschlag vorab mit einem größeren Kreis von Wettbewerbsökonom*innen und -jurist*innen diskutiert. Das zahlte sich jetzt aus, denn sie gingen nun mit unterstützenden Statements in die öffentliche Diskussion.
Während die SPD-Bundestagsfraktion unsere Vorschläge begrüßte, war der Bundeskanzler zögerlich. Im Bundeskanzleramt gab es bis in die Leitungsebene verschiedene Positionen. Die FDP kam nun unter Zugzwang: Sollte sie den Positionen ihres altvorderen Brüderle und den liberalen, bisweilen konzernkritischen Traditionen harten Wettbewerbs folgen? Oder lieber den Lobbyverbänden der deutschen Wirtschaft, die auch die Interessen der Anbieter in vermachteten Märkten vertreten? Die FDP entschied sich für Verwässerung statt Blockade. Nach monatelangen Verhandlungen setzte sie eine erhebliche Verkomplizierungen des neuen Kartellrechts durch. Der Kern der Reform blieb erhalten. Es wurde aber schwer anwendbar. Im Laufe der Verhandlungen sank auch die Popularität von Robert Habeck und den Grünen, was unsere Verhandlungsmacht in der Bundesregierung schwächte. Auch im Bundestag versuchten FDP und CDU/CSU, weitere Verwässerungen in teils nervtötenden Verhandlungen durchzusetzen. Erst am 7. November 2023 konnte das Wettbewerbsdurchsetzungsgesetz in Kraft treten, also 14 Monate nach dem Referentenentwurf.
Das neue Wettbewerbsrecht war ein Paradigmenwechsel, denn erstmals bekam das Bundeskartellamt das Recht, in vermachteten Märkten Änderungen durchzusetzen, auch wenn ein Missbrauch eines vermachteten Marktes nicht nachzuweisen ist. Allerdings wurden nach den Interventionen der Wirtschaftslobbys und der FDP mehrere Abschwächungen eingefügt. Insbesondere muss das Bundeskartellamt nachweisen, dass weniger weitreichende Maßnahmen voraussichtlich nicht ausreichen. Aus einer ursprünglich einfachen Norm wurde eine komplizierte – nach Intervention der Unternehmensverbände und Liberalen, die sonst immer für Bürokratieabbau sind.
Direkt zu Beginn der Energiekrise 2022 hatte das Bundeskartellamt auf unsere BMWK-Bitte hin, eine Sektoruntersuchung „Raffinerien und Kraftsstoffgroßhandel“ auf den Weg gebracht. Bis zum Abschluss dieser Untersuchung dauerte es fast drei Jahre. Direkt im Anschluss eröffnete das Amt das erste formale Verfahren nach dem neuen Wettbewerbsrecht. Konkret ging es gegen Preisinformationsdienste im Kraftstoffmarkt. Diese wehrten sich juristisch gegen die nun geforderte Übermittlung von Daten. Das zuständige Oberlandesgericht Düsseldorf ließ das Verfahren bis heute fast ein Jahr lang unentschieden. Das Bundeskartellamt scheute vor weitergehenden Maßnahmen zurück, z.B. die struktureller Entflechtung zwischen verschiedenen Akteuren im Kraftsstoffmarkt (Öllieferanten, Raffinerien, Tankstellen, usw.). Dabei spielten rechtliche Risiken angesichts der voraussetzungsvollen Rechtsgrundlage im Wettbewerbsrecht eine relevante Rolle. Im Ergebnis dauern die Arbeiten des Bundeskartellamts nun schon vier Jahre, ohne dass eine Verbesserung im Markt durchgesetzt wurde.
Als nun zu Beginn des Iran-Krieges ein weiteres Mal die Preise an den deutschen Tankstellen schneller anstiegen als bei unseren europäischen Nachbarn, reagierte das Bundeswirtschaftsministerium schnell. Es legte einen Gesetzentwurf vor, der fast meinem ursprünglichen Entwurf entsprach. Die Verwässerungen durch Wirtschaftslobby, konservative Kartellrechtler, FDP und CDU/CSU wurden quasi im Handstreich rückgängig gemacht. Es fehlte nur der Hinweis auf die Möglichkeit, in geistige Eigentumsrechte einzugreifen. Der damalige Furor von 2022 hatte sich zwischenzeitlich in ein laues Lüftchen verwandelt. Lediglich eine scharfe „Kurz-Position“ brachten der BDI, DIHK & Co. noch zustande. Sie wussten: Wir haben verloren und die Beißhemmungen gegenüber der ohnehin angeschlagenen CDU-Ministerin Katherina Reiche kamen hinzu. Ohne größeren Widerstand wurde nun das verschärfte Wettbewerbsrecht beschlossen.
Damit hat sich der politische Mut im März 2022 ausgezahlt. Dank einer weiteren Krise bekommen wir nun ein verschärftes Wettbewerbsrecht. Und zwar nicht nur für den Kraftstoffmarkt, sondern generell für alle Branchen. Es wird für keine neue Mehrheit einfach sein, dies wieder zurückzudrehen. So wie der Widerstand des BDI in den 1950er Jahren gegen das neue Kartellrecht der Bundesregierung nie mehr zu einer Rückabwicklung geführt hat.
Ist damit nun alles gut für fairen Wettbewerb? Weit gefehlt. Deshalb habe ich mit der Vorsitzenden des Sachverständigenrats Prof.in Monika Schnitzer, dem Vorsitzenden der Monopolkommission Prof. Tomaso Duso und dem Wettbewerbsrechtler Prof. Tristan Rohner ein Europe Calling-Webinar organisiert. Mit über 2.000 Angemeldeten vermutlich eines der größten Veranstaltungen zum Wettbewerbsrecht in Deutschland überhaupt. Im Webinar „Machtlos? Wirtschaftliche Macht wirkungsvoll begrenzen!“ zeigte sich:
1. Die Belege für übermäßige Gewinne sind sowohl im Kraftstoffmarkt als auch im Lebensmittelhandel überwältigend. Prof.in Schnitzer aus dem Sachverständigenrat und Prof. Duso aus der Monopolkommission demonstrierten für beide Bereiche einen verfestigten Mangel an effizientem Wettbewerb.
2. Verfahrensbeschleunigung: Das Wettbewerbsrecht ist bislang viel zu zahnlos und vor allem zu langsam, um für harten Wettbewerb zu sorgen. Bis Entscheidungen getroffen werden, dauert es regelmäßig Jahre. Das gilt für das Bundeskartellamt und die Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission. Das Wettbewerbsrecht braucht selbst Verwaltungsbeschleunigung und Bürokratieabbau.
Dabei geht es nicht nur um die Verfahren im Bundeskartellamt bzw. bei der Generaldirektion Wettbewerb der EU-Kommission. Vielmehr sehen sich die Behörden mit sehr hohen Anforderungen der zuständigen Gerichte konfrontiert, die regelmäßig von betroffenen Unternehmen angerufen werden. Diese hohen Hürden wurden in unzähligen Gerichtsverfahren von Klägern erstritten. Jeder Markteingriff des Bundeskartellamts muss diese hohen Standards erfüllen. Das Muster ist immer gleich: Die betroffenen Konzerne beauftragen ihre Rechtsabteilungen und hochspezialisierte Anwaltskanzleien. Diese beschäftigen die Behörden durch lange, detaillierte Schriftsätze, die auch dazu dienen, Entscheidungen der Wettbewerbsbehörden später beklagbar zu machen. Der Rechtsschutz vor dem Staat ist natürlich ein hohes Gut. Gleichzeitig sind die heutigen Ergebnisse grotesk. Wenn rechtsgültige Entscheidungen der Wettbewerbsbehörden Jahre dauern, sind längst neue Geschäftsmodelle entstanden. Das Wettbewerbsrecht ist viel zu langsam für den raschen technologischen Wandel des heutigen Kapitalismus. Damit Wettbewerbsrecht eine abschreckende Wirkung entfaltet, müssen Entscheidungen inkl. der gerichtlichen Überprüfung zügig erfolgen. Mehrere Jahre sind schlicht inakzeptabel. Wenn der demokratische Rechtsstaat gegenüber wirtschaftlich Mächtigen faktisch handlungsunfähig ist, gefährdet das seine vornehmste Legitimation. Ähnlich wie bei der Genehmigungsbeschleunigung bei Windrädern brauchen wir das gleiche im Kartellrecht. Prof. Rohner hat für eine solche Beschleunigung im Webinar praktische Vorschläge vorgelegt: Fristen für Eingaben, Straffung der Verfahren, kurze Instanzenwege, Nachweishürden senken, effiziente/schlanke Gesetze.
In der Folge des Webinars erschien im Spiegel eine Polemik gegen Andreas Mundt, den Chef des Bundeskartellamts. In scharfen Worten wurde er für verantwortlich erklärt, dass das Amt zu zögerlich gegen die wirtschaftlich Mächtigen vorgeht. Der Artikel personalisiert allerdings einseitig strukturelle Probleme. Es stimmt, dass Andreas Mundt zuweilen mit mehr Verve über allgemeine Fragen der Wirtschaftspolitik und Wettbewerbsfähigkeit gesprochen hat als über die Notwendigkeit wirtschaftliche Macht durch scharfen Wettbewerb aufzubrechen. Allerdings gehörte er – trotz seines FDP Parteibuchs – zu den klaren Unterstützern des „Wettbewerbsdurchsetzungsgesetzes“ und vorher für ein schärferes europäisches Wettbewerbsrecht für Digitalkonzerne. Daher ist die Polemik, Andreas Mundt habe „das Amibitionsniveau eines Sparkassendirektors“ nicht nur eine Unverschämtheit gegenüber Sparkassenvorständen sondern auch grob unfair. Wichtiger noch: Auch Mundt muss sich an geltendes Recht halten. Allerdings stimmt, dass er nie ein Programm zur Entschlackung und Entbürokratisierung der Wettbewerbsverfahren vorgelegt hat. Aber vielleicht kommt das ja noch!
Über die Beschleunigung der Verfahren hinaus bleiben große Baustellen für fairen Wettbewerb:
1. Das nun scharf gestellte deutsche Wettbewerbsrecht sollte europäisiert werden. Auch die Generaldirektion Wettbewerb sollte die Möglichkeit bekommen mit strukturellen Maßnahmen in vermachteten Märkten vorzugehen. Ganz besonders gilt das in Bereichen mit intensivem unfairem internationalen Wettbewerb. Das hatte schon die Ampel-Regierung 2024 in Brüssel vorgeschlagen.
2. Das Bundeskartellamt kann Sektoruntersuchungen schon heute nutzen, wenn dauerhafte oder wiederholte Verstöße gegen verbraucherrechtliche Vorschriften vorliegen, die die Interessen einer Vielzahl von Verbraucher*innen beeinträchtigen. Leider hat das Amt in diesen Fällen keine effektiven Abhilfemöglichkeiten. Das gilt es zu ändern!
3. Die Wettbewerbsbehörden, insbesondere auf EU-Ebene, brauchen mehr Geld und Personal. Gerade der so wichtige Digital Markets Act wurde eingeführt, ohne den EU-Behörden ausreichend neue Ressourcen zu geben. Auch das schönste Gesetz kann man so aushungern. Daher sollten Digitalkonzerne künftig eine Aufsichtsgebühr bezahlen, die dann die Kosten ihrer Beaufsichtigung finanziert. Auch das hatten wir als Ampel-Regierung schon in Brüssel gefordert.
4. Interessenskonflikte konsequent bekämpfen: Gerade in der EU-Kommission sind zahllose Fälle zum Teil atemberaubender Seitenwechsel von Beamt*innen der Generaldirektion Wettbewerb in Lobbyjobs dokumentiert. Dieser Verkauf von Wissen, das im Interesse des Gemeinwohls erworben wurde, muss konsequent unterbunden werden. Die bestehenden Regeln müssen eng ausgelegt werden.
5. Strikte Anwendung des Digital Markets und des Digital Services Act: Die beiden Gesetze bilden Europas Grundgesetz für fairen Wettbewerb im digitalen Raum. Doch beide Gesetze werden von der EU-Kommission in Rücksichtnahme auf die USA und China nicht konsequent umgesetzt. So überschwemmt TEMU weiterhin den EU-Binnenmarkt mit Produkten, die den Binnenmarktregeln nicht entsprechen.
Fazit
Das Versprechen der Sozialen Marktwirtschaft, dass Unternehmen innerhalb eines demokratisch gesetzten Ordnungsrahmens frei wirtschaften können, ist prekär. Gerade beim Wettbewerb gilt: Jeder ist für fairen Wettbewerb – außer man ist ihm selbst in voller Härte ausgesetzt. Die Beispiele der Kraftstoffmärkte und des Lebensmitteleinzelhandels zeigen: Das Versprechen der Wettbewerbspolitik, den Wettbewerb vor Tendenzen der Konzentration und der Marktmacht einzelner Unternehmen zu schützen, wird derzeit nicht eingelöst. Daher ist die jetzt abgeschlossene Verschärfung des Kartellrechts ein riesiger Fortschritt im Herzen des Kapitalismus. Wieder einmal zeigt sich: Um die Macht mächtiger Sonderinteressen zu überwinden, braucht es Krisen. Anders als etwa eine vulgärmarxistische Kritik des Staates im Kapitalismus nahelegt, sind die Bürger*innen wirtschaftlicher Macht nicht hilflos ausgeliefert. Vielmehr können öffentlicher Druck und soziale Bewegungen gerade im Kombination mit Alternativen an der Wahlurne auch weitgehende Veränderungen bewirken. Für mich persönlich ist es sehr befriedigend, dass ich das nun schon dreimal miterleben und mitgestalten durfte. Bei der Re-Regulierung der Finanzmärkte und vor allem Bankkonzerne nach der globalen Finanzkrise. Beim Europäischen Green Deal nach den Protesten von Fridays for Future. Und nun – in kleinerem aber doch bedeutenden – beim Wettbewerbsrecht im Zuge der erneuten Energiekrise. Doch all das ist nur möglich, wenn eine demokratische Zivilgesellschaft die sich bietenden Gelegenheiten beherzt nutzt. Umgekehrt schlafen mächtige Lobbys natürlich auch nicht. So wäre es naiv zu glauben, dass die aktuelle Wirtschaftskrise nicht genutzt würde, um soziale und ökologische Errungenschaften im Interesse von mächtigen Sonderinteressen unter Druck zu setzen.
Deshalb freut mich besonders, dass einige Weggefährten und Freund*innen die neue Organisation rebalance.now auf den Weg gebracht haben. Rebalance Now ist eine gemeinnützige Nichtregierungsorganisation, die sich gegen die Monopolmacht von Unternehmen wendet. Mehr dazu hier
Mit erfreuten grünen Grüßen
Sven Giegold
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Quellen
* Referentenentwurf 2022 „Wettbewerbsdurchsetzungsgesetz“
* Wettbewerbspolitische Agenda des BMWK
* Vorschläge des BMWK zur Modernisierung des EU-Wettbewerbsrechts 2024-2029
* Stellungnahmen der Verbände zum „Wettbewerbsdurchsetzungsgesetz“
* Abschluss Sektoruntersuchung „Raffinerien und Kraftstoffgroßhandel“
* Verfahrenseröffnung zu Preisinformationsdiensten durch das Bundeskartellamt
* „Kurz-Position der deutschen Wirtschaft“ von BDI, DIHK und weiteren Wirtschaftsverbänden
* Webinar „Machtlos? Wirtschaftliche Macht wirkungsvoll begrenzen“
* Spiegel-Artikel „Dieser Behördenchef kuscht vor den Spritkonzernen“